谢映霞：2020年洪涝灾害的启示与城市内涝防治规划的反思 | 学术季
导读
9月17日，学术季重要活动之一，由中国城市规划学会指导，中国城市规划学会城市安全与防灾规划学术委员会主办的第四届全国城市安全与防灾规划年度论坛暨2020年中国城市规划学会城市安全与防灾规划学术委员会年会以线下线上同步举行的形式顺利召开。中国城市规划学会城市安全与防灾规划学术委员会副主任委员，中国城市规划设计研究院教授级高工谢映霞作题为《2020年洪涝灾害的启示与城市内涝防治规划的反思》的主旨报告。
本文字数：3308字
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谢映霞
中国城市规划学会城市安全与防灾规划学术委员会副主任委员，中国城市规划设计研究院教授级高工
今年的汛情情况与以往相比非常不一样，有超长的梅雨期，中央气象台连续31天暴雨预警，近六分之一的国土出现累计雨量超过200毫米，南方局部地区超过1000毫米。根据应急部统计，截至2020年7月28日,洪水总共波及27个省(区、市），受灾人数达到5481.1万人，农作物受灾面积达5283.3千公顷。谢映霞教授在介绍了2020年的汛情及汛情分析的基础上，思考了在内涝防治规划方面应关注的几个重点，最后从开敞空间规划建设管理分享了内涝防治的策略与措施。
一
2020年汛情及汛情分析
1
气候特征
入汛以来，我国天气气候形势复杂，降雨时空分布十分不均，南方地区先后经历了20次大范围强降雨过程，部分地区暴雨致灾严重；北方进入雨季偏晚，降水总体偏多。全国天气气候主要呈现下面的几个特点：
01
长江中下游梅雨期长、雨量大。
长江中下游地区入梅早、出梅晚，梅雨期较常年偏长23天，梅雨期的平均降雨量为753.9毫米，比常年偏多168%，显著超过了1998年和2016年，为1961年以来最多。
02
部分市县降雨极端性强。
四川芦山、广西阳朔、浙江平湖、安徽金寨等32个县（市）日降雨量突破了当地的历史极值。入汛以来，全国气象观测站中累计降雨量最大的已经超过2000毫米，达到2187毫米，最大日降雨量达到538毫米，最大小时降雨量为168毫米。
03
北方进入雨季偏晚。
7月28日，华北地区开始进入雨季，较常年偏晚10天。但进入“七下八上”以来，北方地区有75县（市）日降雨量达到极端气候事件监测标准，其中8县（市）突破当地历史记录。
04
强对流天气频发。
6月以来，我国出现了28次区域性强对流天气过程，其中北方地区共出现13次，华北、黄淮、东北等地雷暴大风、短时强降水、冰雹等强对流天气频发。
05
台风活动总体偏弱。
今年以来，西北太平洋及南海已经生成了6个台风，其中3个登陆我国，均较常年同期偏少，强度也较常年偏弱，今年7月西北太平洋和南海没有一个台风生成，为1949年以来首次出现。
2
汛情灾情
6月份以来，我国的长江、淮河、太湖流域发生了严重的汛情，防汛救灾工作面临严峻考验。今年的汛情灾情有如下特点：
01
江淮流域梅雨超历史。
江淮流域梅雨季降水量759.2毫米，持续时间62天，均为1961年以来历史第一位。
02
长江淮河太湖水位超保证。
长江中游莲花塘江段及洞庭湖、鄱阳湖区超过保证水位，巢湖超历史水位；淮河上中游干流部分河段超保证水位；太湖超过保证水位。全国634条河流发生超过警戒以上的洪水。
03
城市洪涝灾害成为城市规划必须面对的问题
特别是对于城市集聚了大量的人员财产，一旦发生内涝灾害，电力、铁路、轨道交通、地铁、桥梁、隧道、高速公路等都会受到影响，无法正常使用，会使城市灾害更为严重。所以，城市洪涝灾害成为城市规划必须面对的问题。
二
内涝防治规划反思——几个关注重点
1
关注雨情汛情
由于全球气候变化，极端气候事件增加，出现强降雨的概率也随之增加。例如武汉2016年6.30到7.6一周降雨量创历史记录，达到561mm，超过1998年的539mm；长沙2017年6.30到7.6一周降雨量创历史记录，达到561mm，超过1998年539mm。2020年，南方局部地区月降雨超过1000毫米。加之城市化的快速发展，超概率事件的几率也随之增大，雨情与汛情应受到重视。
2
关注雨型
有的雨型不利于排水，例如连续降雨、双峰雨型，都会对城市防涝造成困难。降雨初期城市有可以吸纳的空间，持续降雨到最后所有的湖泊水库、土地吸纳都达到储水的极限，调蓄空间无法“放空”，再下大雨，应对起来就非常困难，所以就要关注雨型这样的问题。
3
关注流域和子流域防洪
大流域防洪体系关注的是流域内各子流域与骨干工程之间时空格局的平衡，利用水库、江湖、堤防等工程，保证流域骨干水系安全。但城市规划更要关注子流域防洪系统，包括城市的排水防涝系统，保护的是子流域内城市、村镇居民、企事业单位、工商企业、公共设施等，关注设计标准内洪涝风险时空动态平衡，兼顾超标准洪涝事件发生时的应对措施。今年的防汛形势说明，几十年大流域防洪工程的建设发挥了巨大效益，流域骨干工程基本上有一定的安全保障，但保护大多数村镇及城市洪涝安全的子流域防洪系统仍普遍较为脆弱。
4
关注流域水文特征变化
城市化建设对流域水文特征影响非常大。以前是自然的漫流，先流到子流域，然后进入骨干河流，但现在经过很多的建设，可能都是点出流，而不是漫流过去了，所以这些水文特征就变化了。另外，今天的骨干河流和以前的也是不一样的，有过这样的研究，同样可能水位很高，其实流量没有原来那么大，但是水位就已经上来了，这就是和城市化以后带来的水文变化有关系。
5
关注内涝防治系统与防洪系统的衔接
流域内“上压下顶”问题尤为明显，外江水位不断走高，管网出口标高低于河道设计，城区内水排不出去从而造成内涝。因此，必须从排水大系统考虑排水出路；必须因地制宜，一地一策，一城一策，提出解决问题的系统方案。除了从源头、排水管网、超标雨水等方面做好内部的防治系统以外，还要关注边界条件，协调排水网管出口标高和河道设计水位，协调河道防洪标准与管网设计标准。同时，需结合各个城市的特点，关注山洪，外江，外河，海潮等情况。
6
排水防涝规划反思
01
规划之间缺乏有效衔接
防洪方面有流域防洪专项规划，排涝方面有城市排水防涝专项规划。大规模城市化后，流域内水资源需求、安全保障、水污染问题较以前有相当大的变化。涉水规划名目繁多，各自为政，又偏宏观，对精细化城市需求缺乏足够的研究和评估，因而不能清晰引导和有效制约下层城市规划的编制。
02
规划要体现综合性、系统性
综合考虑城市面临的水安全、水资源、水环境、水生态问题及社会、经济条件，合理平衡各利益相关群体和近远期需求需要在流域层面综合多种要素，研究分析多因素的层次关系和前后相互关系，研究和分析本底情况、主要解决的问题，理清流域内规划目标下涉水工程主要框架，拟定骨干工程方案，提出管理依据，依法实施。
03
流域管控缺乏有效手段
各支流、下级子流域，分别在不断提升防洪排涝能力，加大流域防洪压力下垫面、水文水力条件在不断变化，规划对这些重要指标和特征的逐渐变化，缺乏影响评估和控制性要求。因而导致这些大量分散于子流域的工程行为和城市建设缺乏科学合理的制约性，造成水资源、水生态、水环境和洪涝问题逐渐恶化。
04
增加科学合理的流域管控关键指标
城市建设和涉水工程在规划中应增加反向控制指标（限制流量）。
05
规范洪涝风险评估标准和风险图编制
洪涝风险评估是规划和管理决策的重要依据和手段。识别风险源和致灾因子，利用防洪、避险工程应对洪水，利用分洪工程分摊洪水至下游低风险或耐风险区域。因而在流域层面，系统评估洪水风险，是优化工程决策、制约和优化风险区其他工程和社会经济建设活动、完善预警预报的科学手段，是减轻和规避洪涝风险的重要工作。高质量风险图的编制有助于精细化的城市安全设计，实施科学的精细化的管理，通过城市安全设计，可以改变洪水发生的淹没范围、水深流速等特征，改变人类的活动方式，避开洪水风险区，从而降低洪水对人们的影响，减轻灾情。
三
开敞空间规划建设管理
目前，开敞空间存在以下三方面的问题：建设用地地势低洼，易内涝；调蓄空间大大减少；切断水系联系，破坏大排水系统。另外，由于开敞空间规划管理对内涝防治考虑不足，导致一系列问题，如：城市建设占有湖泊面积，有些湖湖面大面积减少、有些局部湖面被侵占、部分小型湖泊水塘消失；城市发展与水争地，湖面变鱼塘、鱼塘变藕塘、藕塘变楼房，除了湖泊被侵占外，水田、鱼塘被侵占更为普遍，由水田或鱼塘转换成的城市建设用地时，多为整体填埋，缺少片区型调蓄空间的保留。
基于上述存在的各类问题，提出了规划建设管理的对策：
1、规划引领。加强城市规划编制的科学性，规划中必须给水留出足够空间，并与蓝线规划等进行充分衔接。
2、强化城市规划管理。禁止不合理的开发建设，全面禁止填湖；退耕还湖，退垸还湖；加强蓝绿线控制、生态空间管理，加强城市竖向管理，新建小区和地块不能把内涝风险转移。
3、加强执法，严惩规划违法，尤其是违法侵占水域。
总之，要提高防灾规划的水平，提高的科学的依据，真正使建设韧性城市不会成为一个空话。
供稿单位：中国城市规划学会城市安全与防灾规划学术委员会
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